▲資料圖：在江西省南昌縣大田農社，農民駕駛農機在稻田里耕作。圖/新華社
黨的十八大以來第13個指導“三農”工作的中央一號文件2月23日由新華社受權發布，文件名是《中共中央 國務院關于進一步深化農村改革 扎實推進鄉村全面振興的意見》。讀完之后，一個強烈的感覺是改革精神貫穿字里行間，的確不愧文件“深化改革”之名。
今年一號文件的一個重要特點是：并非直接對改革事項進行部署，而是以改革創新為牽引部署工作。文件提出的改革事項中，給人印象最深刻的是土地制度改革。文件中關于土地制度改革的部署并不是局限在某個具體條目中，而是涉及統籌縣域城鄉規劃布局、穩定和完善農村土地承包關系、管好用好農村資源資產等多個方面。
理解中央關于深化土地制度改革的最新精神，需要將不同板塊的內容作一集中闡述。
不得要求村莊規劃編制全覆蓋
文件要求，提高村莊規劃編制質量和實效。村莊規劃看似微末，但作為規劃的最后一級，其實是國土空間規劃在鄉村落地的關鍵環節。而且，村莊規劃是優化鄉村空間布局、深化宅基地制度改革、推進農村集體經營性建設用地入市必須的前置環節，地位十分重要。
很長一段時間中，絕大部分村莊是沒有專門規劃的。以“多規合一”為重點的規劃管理體制改革之后，村莊規劃才逐漸提上了政策日程。但在過去幾年實踐中，村莊規劃編制暴露出不少問題。其中最明顯的就是部分地區盲目要求村莊規劃全覆蓋。
其實，對相當一批正在快速收縮的空心村和小規模村莊來說，編制規劃并沒有實際意義，純粹是在浪費資源。因此，文件提出不得要求村莊規劃編制全覆蓋，對不需要編制的可在縣鄉國土空間規劃中管控引導或出臺通則式管理規定，這是一個非常務實的舉措。
在這一部分中，文件還強調在耕地總量不減少、永久基本農田布局基本穩定的前提下，開展以縣域為統籌單元、以鄉鎮為基本實施單元的全域土地綜合整治。
這個政策針對的問題是，部分地區各種土地類型的布局不是很合理，特別是永久基本農田劃定分散，有的甚至劃定在了丘陵山地陡坡上。通過縣域統籌，可以在耕地總量不減少的情況下，對土地空間布局做一些微調和改進。同時，這項政策也能夠與此前提出的耕地“大占補”政策（將非農建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統一納入耕地占補平衡管理）相互銜接。
確保農戶承包地總體順延、保持穩定
黨的十九大提出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。此后幾年中，有關部門組織部分地區開展了“二輪”土地承包到期后再延長三十年試點，黨的二十屆三中全會也強調要有序推進這項工作。
從各地試點情況來看，農民土地利益訴求十分復雜。一是“二輪”承包時未獲得承包地的農戶中相當一部分提出了承包土地的訴求；二是部分在村農戶要求舉家進城落戶的農戶將承包地無償交還村集體；三是家庭中有新增人口的農戶提出要給新增人口分配承包地。對于這些問題，各地在試點中掌握的政策尺度松緊不一，比較混亂。
這些問題的出現與各地對政策的不同理解有著很大關系。此前政策表述中圍繞土地“二輪”延包工作，主要強調的是“保持土地承包關系穩定并長久不變”。承包關系概念解釋的空間很大，可以理解為農戶具體的承包地，也可以寬泛理解為農戶與集體之間的承包關系，但未必具體到某塊承包地。這個問題牽一發而動全身，如果處理不當可能會引發較大規模的土地調整訴求，從而影響農村長期穩定。
2019年印發的《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》，已經強調“不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定。”但很多地方在試點中理解和認識不夠，仍然存在較大范圍調整承包地的現象。對此，今年一號文件進一步明確“確保絕大多數農戶承包地總體順延、保持穩定。”
一字之差，關乎深遠。將“承包關系”具體到“承包地”，在“保持穩定”前面加上“總體順延”這個限定性條件，可以說是為延包工作明確定調。此后工作中，如果再有哪個地方借助政策表述的模糊空間動輒調整重分承包地，那恐怕就有“明知故犯”的意思了。
優化鄉村國土資源布局，著力推進鄉村建設
文件強調，不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，不允許退休干部到農村占地建房。這一表述專門為宅基地使用劃定了負面清單，這在過去高位階文件中是比較少見的。
劃定負面清單，其實也就意味著存在這種現象或者苗頭。從我們調研的情況來看，一些地方確實存在此類情況。
通過政策上嚴令禁止，當然在一定程度上能夠剎住一些此類風潮，但在政策落實中更重要的是對已經發生的現象如何處理。這就十分考驗廣大基層干部的政治智慧了。
文件還提出要推進新增耕地規范管理和合理利用，這是一個值得注意的新問題。所謂新增耕地，是指過去多年里廣大農民通過開荒墾造增加的耕地，主要集中在東北三省和內蒙古自治區、新疆維吾爾自治區這北方五省（區）。
這些耕地是逐步形成的，有的已經耕種了很多年，但一直未被納入調查統計。隨著調查精度的提升，國土“三調”使得這些土地都反映到了數字和紙面上。
對國家來說，耕地保有量提升當然是一件好事。但必須注意的是，新增耕地的形成是一個歷史過程，這部分耕地的土地來源、權屬情況、承包關系、耕種狀況都比較復雜，如果在管理和利用中不加甄別、盲目行動，可能 會引發一系列次生問題。貫徹落實文件強調的規范管理和合理利用，需要一個周延的方案和長期的協商過程去實現。
總體而言，通過今年一號文件中關于農村土地制度改革的這些“細節”變化，可見改革的溫度、深度、顆粒度。當大的框架定下來之后，隨著改革漸次向縱深推進拓展，這樣的政策風格將會成為一種“新常態”。
撰稿 / 陳明（中國社會科學院政治學研究所副研究員）
編輯 / 遲道華
校對 / 王心
